食糖是我國重要的農(nóng)產(chǎn)品，其產(chǎn)值和產(chǎn)量僅次于糧食、油料和棉花，對我國經(jīng)濟發(fā)展起著重要作用。近年來，我國食糖消費量不斷增加，2018年消費量1520萬噸，人均消費量約10.9千克，約為世界平均水平的50%。

　　我國食糖產(chǎn)業(yè)主要分布在廣西、云南等甘蔗主產(chǎn)區(qū)，涉及糖農(nóng)4000多萬人。糖料種植收入是主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入和財政收入重要來源，直接影響到邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。廣西110個縣市區(qū)中有93個種植糖料蔗，其中23個國家脫貧攻堅重點縣、19個省級脫貧攻堅縣和6個邊境縣，蔗農(nóng)2000多萬人，相關(guān)產(chǎn)業(yè)工人10多萬人。2018年國家公布了廣西龍州縣等多個國家貧困縣已“脫帽”，全部都是糖料蔗種植大縣。由此可見，食糖產(chǎn)業(yè)作為扶貧產(chǎn)業(yè)，在帶動農(nóng)民脫貧增收上作用顯著，對實現(xiàn)2020年貧困人口全部脫貧具有重大意義。

　　“先天不足”又遭進口沖擊 產(chǎn)業(yè)受重創(chuàng)

　　我國甘蔗主產(chǎn)區(qū)主要為丘陵紅壤旱地，土壤貧瘠、降雨量不均，以散戶經(jīng)營為主，規(guī)模小自然條件差也制約了機械化水平的提高。加之我國勞動力工資、土地租金快速上漲，糖料蔗生產(chǎn)成本不斷抬升，我國食糖產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)競爭力不斷下降。目前，如果要保證蔗農(nóng)每噸100元以上的收益，收購價至少需要維持在500元/噸以上，這一價格水平分別是巴西、泰國、印度、澳大利亞等食糖主產(chǎn)國的3.1倍、2.8倍、3.2倍、1.8倍。

　　近年來，受國內(nèi)需求驅(qū)動和國際糖價低迷影響，我國食糖大量進口，2011年進口292萬噸，超過我國食糖194.5萬噸的進口關(guān)稅配額。隨后進口持續(xù)高位，2015年進口達484.6萬噸。受進口激增影響，國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)，連續(xù)4個榨季虧損，2013/14榨季全行業(yè)虧損97.6億元，虧損面近70%。2015年共有45家糖廠關(guān)停，近1萬產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)。甘蔗收購價下調(diào)，蔗農(nóng)種植出現(xiàn)虧損，2014年每生產(chǎn)1噸甘蔗虧損近60元。廣西糖業(yè)作為全國制糖業(yè)的縮影，全區(qū)制糖業(yè)連續(xù)4年虧損，企業(yè)虧損額超52億元，蔗農(nóng)直接損失達62.5億元。

　　2015年我國對食糖進口實行了進口自動許可管理，糖業(yè)協(xié)會加強了行業(yè)自律，同時進一步下調(diào)了主產(chǎn)區(qū)甘蔗收購價格，但進口對整個產(chǎn)業(yè)的影響依然嚴峻，食糖壓榨產(chǎn)量和甘蔗產(chǎn)量雙下降。

　　審慎啟動保障措施 成效明顯

　　在常規(guī)調(diào)控手段難見成效的情況下，食糖產(chǎn)業(yè)界和主產(chǎn)區(qū)政府積極尋求啟動貿(mào)易救濟措施的可能性。貿(mào)易救濟措施主要包括反傾銷、反補貼和保障措施。與反傾銷和反補貼措施主要針對個別有傾銷和違規(guī)補貼行為的貿(mào)易伙伴不同，保障措施是在正常貿(mào)易進行過程中對所有貿(mào)易伙伴可以采取的貿(mào)易救濟措施。根據(jù)我國保障措施條例規(guī)定，啟動保障措施必須滿足“進口產(chǎn)品數(shù)量增加，并對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或者嚴重損害威脅”的條件。我國食糖產(chǎn)業(yè)已經(jīng)因進口激增受到嚴重損害，加上進口來源國較多，在這種情況下，啟動保障措施調(diào)控食糖進口更加有力有效。

　　廣西食糖產(chǎn)量占我國食糖總產(chǎn)的60%以上，滿足了代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出采取保障措施申請的資格。2016年7月27日，廣西糖業(yè)協(xié)會代表國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)向商務(wù)部提交申請書，請求對進口食糖進行保障措施調(diào)查，云南糖協(xié)、廣東糖協(xié)、新疆糖協(xié)、內(nèi)蒙古糖協(xié)和黑龍江糖協(xié)紛紛代表各自食糖會員生產(chǎn)企業(yè)支持申請。9月22日，商務(wù)部發(fā)布公告，對進口食糖進行保障措施立案調(diào)查。隨后，經(jīng)過聽證會、問卷調(diào)查、實地核查等調(diào)查環(huán)節(jié)，商務(wù)部于2017年5月22日發(fā)布公告，裁定進口食糖數(shù)量增加與中國糖業(yè)受到嚴重損害存在因果關(guān)系，即日起對關(guān)稅配額外進口食糖征收保障措施關(guān)稅，實施期限為3年。

　　我國保障措施條例規(guī)定，如果保障措施適用期限超過1年時應(yīng)依固定時間間隔逐步放寬該措施，因此，本案實施期限內(nèi)征稅幅度逐年放寬5%，*年45%，第二年40%，第三年35%。措施實施當年，食糖進口229.1萬噸，同比下降25.4%，創(chuàng)2010年以來*水平。全國糖農(nóng)收入同比增加38.5億元，制糖業(yè)扭虧為盈32億元。

　　“以時間換空間” 助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

　　保障措施的實施為我國食糖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級爭取了3年緩沖期。以廣西為例，在對進口食糖采取保障措施的機遇期狠抓“雙高”（高糖高產(chǎn)）基地建設(shè)，截至2018年，全區(qū)500萬畝“雙高”糖料蔗基地累計完成土地整治435.9萬畝。已建成的“雙高”基地良種種植率達*，機種率為75.66%，機收率為15.11%，綜合機械化率為67.08%，糖料蔗種植水平進一步提高。同時，堅持政府引導，以市場為導向、以資本為紐帶、以自愿為原則，大力推進核心制糖企業(yè)戰(zhàn)略重組，產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高，目前6家核心制糖企業(yè)產(chǎn)糖量約占全區(qū)75%左右。食糖商貿(mào)服務(wù)體系建設(shè)初見成效，服務(wù)能力和水平不斷提升，泛糖產(chǎn)品現(xiàn)貨交易平臺的運行穩(wěn)定了食糖價格，甘蔗生產(chǎn)大數(shù)據(jù)服務(wù)系統(tǒng)則為甘蔗生產(chǎn)提供了信息化、*化服務(wù)。廣西食糖產(chǎn)業(yè)迸發(fā)出新活力，呈現(xiàn)健康平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢。

　　食糖保障措施是我國2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來發(fā)起的首例涉農(nóng)保障措施案件，也是我國涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)依法、依規(guī)合理運用國際規(guī)則保護國內(nèi)行業(yè)利益的*積極嘗試，基本達到了以時間換空間，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的立案初衷，同時也為保障老少邊窮地區(qū)4000萬糖農(nóng)的生計、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)全面小康做出了積極貢獻。

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