堅(jiān)持彰顯特色，延續(xù)村莊的歷史人文肌理，強(qiáng)化景觀風(fēng)貌管控，體現(xiàn)鄉(xiāng)土風(fēng)情、鄉(xiāng)土韻味，重點(diǎn)打造一村一品、一村一景、一村一業(yè)，決不能把農(nóng)村搞得像城市，搞成一個(gè)模式。堅(jiān)持村民參與，通過(guò)“村民議事廳”等平臺(tái)，讓村民來(lái)規(guī)劃自己的家園，借用技術(shù)手段來(lái)幫助他們實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想。

　　關(guān)于奉化改善農(nóng)村人居環(huán)境的調(diào)研報(bào)告

　　高浩孟

　　加快舊村改造是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)的必然要求。按照浙江省委“大學(xué)習(xí)大調(diào)研大抓落實(shí)”活動(dòng)部署，目前針對(duì)麗水市奉化區(qū)農(nóng)民建房呼聲強(qiáng)烈這一問(wèn)題，我率調(diào)研組先后前往29個(gè)村進(jìn)行蹲點(diǎn)調(diào)研，通過(guò)對(duì)實(shí)際情況和具體問(wèn)題的排摸梳理，就如何破解舊村改造的難題作了一些研究和思考。

　　一、現(xiàn)狀和問(wèn)題

　　奉化擁有353個(gè)行政村，其中既有城郊村、城中村，也有山區(qū)村、平原村、沿海村，自然資源稟賦總體較好。就農(nóng)村面貌來(lái)說(shuō)，盡管近年來(lái)鄉(xiāng)村“美麗指數(shù)”普遍有所提升，但有農(nóng)村無(wú)新房、有新房無(wú)新村、有新村無(wú)新貌等現(xiàn)象仍然存在，與周邊縣市區(qū)還有一定差距，主要呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　一是村莊改造穩(wěn)步推進(jìn)，但總體進(jìn)展滯緩。近年來(lái)，奉化不斷加大舊村改造力度，2009年啟動(dòng)農(nóng)房“兩改”，2016年出臺(tái)農(nóng)房建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)，建成農(nóng)居小區(qū)41個(gè)，建筑面積280余萬(wàn)平方米，涌現(xiàn)出滕頭、金峨、朱家店等一批改造樣板示范村。但從調(diào)研情況看，舊村改造進(jìn)度總體較慢，批不了、管不住、退不出、流不動(dòng)等問(wèn)題仍然存在。迄今，農(nóng)房建設(shè)16個(gè)試點(diǎn)村，僅辦證779本8.7萬(wàn)平方米，整村改造完成率不到2%。長(zhǎng)此以往，不少農(nóng)村有可能陷入“房子住不了、人口留不下、經(jīng)濟(jì)上不去”的怪圈。

　　二是農(nóng)房解危有效推進(jìn)，但存量危舊房較多。近年來(lái)，奉化大力實(shí)施農(nóng)村危舊房改造工程，共完成335個(gè)村1675萬(wàn)平方米農(nóng)房的安全排查、建檔和鑒定工作，202戶(hù)困難戶(hù)的危房改造完成。但從調(diào)研情況看，幾乎每個(gè)村都有農(nóng)房年久失修、破舊不堪的現(xiàn)象。經(jīng)排查，全區(qū)尚有疑似危房2.29萬(wàn)戶(hù)，占農(nóng)戶(hù)總戶(hù)數(shù)的17.5%，面積200余萬(wàn)平方米，占住宅總面積的11.9%，基本都是上世紀(jì)建造，建筑規(guī)模小、安全性差。農(nóng)民群眾要求改善居住條件的愿望和呼聲十分強(qiáng)烈。

　　三是農(nóng)村資源加快盤(pán)活，但實(shí)際利用率不高。近年來(lái)，奉化通過(guò)城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、土地綜合整治等方式，不斷加大農(nóng)村資源盤(pán)活力度。2017年，完成墾造耕地項(xiàng)目34個(gè)，建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田548.1畝，申請(qǐng)使用增減掛鉤指標(biāo)復(fù)耕255畝，新增土地流轉(zhuǎn)面積3100畝。比如，長(zhǎng)汀等一些城中村通過(guò)整村拆遷，土地價(jià)值得到充分挖掘；巖頭等一些山區(qū)村通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，自然資源得到有效盤(pán)活。但從調(diào)研情況看，奉化不少農(nóng)村的資產(chǎn)資源效益還沒(méi)有充分發(fā)揮，特別是溪口、大堰、尚田等鎮(zhèn)的一些山區(qū)偏遠(yuǎn)村，還有大量農(nóng)房、宅基地常年被閑置，資源盤(pán)活利用的空間還很大。

　　二、原因分析

　　一是思想認(rèn)識(shí)淺。從政府層面看，“重城市輕農(nóng)村” “重環(huán)境輕人居”的思想在一定程度上仍然存在，甚至有人擔(dān)心放開(kāi)農(nóng)房政策，會(huì)影響城市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。從村級(jí)層面看，部分村干部視野不夠開(kāi)闊，缺乏集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和資源整合能力，擔(dān)當(dāng)精神有待加強(qiáng)。一些農(nóng)民特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)的村民由于人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)外遷等原因，普遍缺乏改造的主動(dòng)性。

　　二是規(guī)劃落地難。2014年，我區(qū)對(duì)除建成區(qū)外的219個(gè)村莊實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，取得了積極成效，但在具體落地上也存在一些問(wèn)題。比如，有的村規(guī)劃編制較早，沒(méi)有適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，規(guī)劃內(nèi)容與村莊發(fā)展不相匹配；有的村規(guī)劃雖為近期編制，但由于前期村民參與度不高，與村莊的實(shí)際情況脫節(jié)嚴(yán)重，操作性和實(shí)施性較差；還有的村規(guī)劃對(duì)歷史人文肌理的傳承不夠，導(dǎo)致缺少特色和品位，等等。

　　三是審批控制緊。長(zhǎng)期以來(lái)，受限于農(nóng)房改造拆翻建“四不變”原則、舊村改造后多余土地收益分配不對(duì)稱(chēng)等原因，導(dǎo)致農(nóng)房建設(shè)審批基本處于停滯狀態(tài)，極大抑制了村集體和農(nóng)民的建房積極性。去年，全區(qū)共審批宅基地14戶(hù)，原拆原建90戶(hù)。由于缺少疏導(dǎo)，一些農(nóng)民違法建房，甚至部分利益群體建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”非法牟利，造成不少問(wèn)題和隱患。

　　四是要素保障弱。近兩年，我區(qū)通過(guò)涉農(nóng)資金整合等方式，不斷加大農(nóng)村扶持力度。但從調(diào)研情況看，村莊改造的要素保障仍待加強(qiáng)。土地方面，近5年安排農(nóng)村建房用地僅900畝，占全區(qū)實(shí)際用地指標(biāo)的4.2%。資金方面，村集體經(jīng)濟(jì)總體仍比較薄弱，截至2017年底，全區(qū)尚有88個(gè)村年經(jīng)營(yíng)性收入在5萬(wàn)元以下，不少農(nóng)民收入也不高，客觀上缺乏改造能力。

　　五是激勵(lì)措施少。近年來(lái)，我區(qū)為調(diào)動(dòng)農(nóng)民建房積極性，出臺(tái)了一系列政策。比如，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)免收市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，服務(wù)費(fèi)按*標(biāo)準(zhǔn)收取等，但對(duì)比周邊一些縣市區(qū)仍有差距?？陀^而言，針對(duì)我區(qū)農(nóng)村底子較薄這一現(xiàn)狀，當(dāng)前的政策激勵(lì)尚顯不足。

　　三、對(duì)策建議

　　一要把牢總體方向。舊村改造事關(guān)農(nóng)民利益，絕不能急功近利，必須穩(wěn)妥有序、規(guī)范推進(jìn)。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，以土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃為牽引，強(qiáng)化因地制宜、融合發(fā)展理念，力爭(zhēng)2019年底前完成全區(qū)村莊規(guī)劃優(yōu)化。堅(jiān)持彰顯特色，延續(xù)村莊的歷史人文肌理，強(qiáng)化景觀風(fēng)貌管控，體現(xiàn)鄉(xiāng)土風(fēng)情、鄉(xiāng)土韻味，重點(diǎn)打造一村一品、一村一景、一村一業(yè)，決不能把農(nóng)村搞得像城市，搞成一個(gè)模式。堅(jiān)持村民參與，通過(guò)“村民議事廳”等平臺(tái)，讓村民來(lái)規(guī)劃自己的家園，借用技術(shù)手段來(lái)幫助他們實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想。

　　二要堅(jiān)持分類(lèi)推進(jìn)。農(nóng)村村情復(fù)雜多樣，沒(méi)有統(tǒng)一的模式可用，也沒(méi)有一勞永逸的方案可選。鼓勵(lì)各鎮(zhèn)（街道）結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、下山移民等工作，因地制宜、分類(lèi)實(shí)施舊村改造。對(duì)于城郊村，要加快整村改造或征遷開(kāi)發(fā)，同步加快撤村建居。對(duì)于中心村，要科學(xué)規(guī)劃農(nóng)房集中建設(shè)區(qū)，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，有序引導(dǎo)周邊人口集聚。對(duì)于邊遠(yuǎn)村，要加快人口梯度轉(zhuǎn)移，加大閑置資源盤(pán)活力度。同時(shí)，堅(jiān)持“有限資源、集中攻堅(jiān)”的思路，每年確定一批靶向村，給予政策傾斜，為全區(qū)農(nóng)房改造樹(shù)立樣板、提供經(jīng)驗(yàn)。

　　三要做好土地文章。土地是撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵資源和突破口。一方面，要盤(pán)活存量。健全農(nóng)村土地增減掛鉤機(jī)制，探索農(nóng)村宅基地拆舊建新機(jī)制，依法打擊“一戶(hù)多宅”“未批先建”“建新不拆舊”等違規(guī)行為，力爭(zhēng)“零占耕地、少占農(nóng)用地”。對(duì)有條件的土地進(jìn)行征收出讓?zhuān)⑼恋爻鲎尳饍羰找嫒~返回村集體，轉(zhuǎn)化為村莊發(fā)展的資本；另一方面，要做優(yōu)增量。加大舊村改造用地保障，確保每年安排不少于全區(qū)建設(shè)用地的10%，力爭(zhēng)每年安排指標(biāo)300畝以上。產(chǎn)業(yè)用地要集約高效，用好“坡地村鎮(zhèn)”政策，探索“點(diǎn)狀供地”模式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本與村集體聯(lián)營(yíng)興辦鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。加快土地綜合整治，鼓勵(lì)改造利用低丘緩坡、林地、園地，通過(guò)規(guī)劃調(diào)整將其納入建設(shè)用地范圍，解決農(nóng)房改造用地問(wèn)題。

　　四要強(qiáng)化政策引導(dǎo)。制定出臺(tái)“5+1”鄉(xiāng)村振興系列政策，重點(diǎn)對(duì)年度使用400平方米以下集體農(nóng)用地實(shí)行臺(tái)賬備案制，對(duì)連片拆舊面積3畝以上的，基礎(chǔ)配套費(fèi)每畝獎(jiǎng)勵(lì)5萬(wàn)元，對(duì)實(shí)行區(qū)塊滾動(dòng)式開(kāi)發(fā)的，每戶(hù)獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元，力爭(zhēng)到2021年，農(nóng)村無(wú)房戶(hù)、危房戶(hù)建房問(wèn)題基本解決，農(nóng)民合法居住權(quán)得到有效保障。切實(shí)優(yōu)化審批服務(wù)，以“*多跑*”改革為牽引，推行“區(qū)管總量、鎮(zhèn)負(fù)總責(zé)、村搞建設(shè)”操作模式，形成圖文并茂的農(nóng)村建房實(shí)務(wù)指導(dǎo)，加快推出農(nóng)房一件事審批，讓農(nóng)民群眾少跑腿。

　　五要打牢基層基礎(chǔ)。實(shí)施舊村改造，關(guān)鍵在基層，關(guān)鍵在干部，必須進(jìn)一步解放思想、夯實(shí)基礎(chǔ)。區(qū)級(jí)層面將成立專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)該項(xiàng)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督查考核。鎮(zhèn)（街道）和相關(guān)單位要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，抓好政策落地，讓鎮(zhèn)（街道）干部熟悉業(yè)務(wù)、讓村干部了解程序、讓村民搞懂政策。村級(jí)組織要深入實(shí)施“奉雁爭(zhēng)先”工程，全面樹(shù)立“誰(shuí)工作做得扎實(shí)、就優(yōu)先扶持誰(shuí)”的工作導(dǎo)向，形成爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)、你追我趕的良性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

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