土地，是農(nóng)民生存的根本，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興的基石。

　　改革開放，起步農(nóng)村。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國改革開放的一個(gè)標(biāo)志性舉措，也是憲法確定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

　　2002年8月，九屆全國人大會(huì)常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過了《農(nóng)村土地承包法》，這是我國*次用法律的形式對農(nóng)村基本經(jīng)營制度作出規(guī)定，對于保障億萬農(nóng)民的根本權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)意義。

　　15年過去，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與日俱進(jìn)。“隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平不斷提升，呈現(xiàn)‘家庭承包、多元經(jīng)營’格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步等，都對完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉解釋道。

　　“黨的十八大以來，中央出臺(tái)了一系列推動(dòng)農(nóng)村全面深化改革的方針政策，這些重大的方針政策、改革舉措，都需要提供法律支撐和保證。”全國人大常委會(huì)副委員長吉炳軒表示。

　　2017年10月31日，在經(jīng)過多方調(diào)研和征求意見后，關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定草案（以下簡稱“草案”）*提請十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議，修改農(nóng)村土地承包法的大幕開啟。

　　2018年12月29日，草案經(jīng)十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過。歷時(shí)近兩年，歷經(jīng)“三審”，農(nóng)村土地承包法修改的背后有哪些思想碰撞？又有哪些觀點(diǎn)爭議？記者帶您回顧三次審議背后的故事。

　　*審議——

　　讓農(nóng)民吃上長效定心丸

　　黨的十九大報(bào)告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。

　　草案一審稿吸納了這一經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的政策，給農(nóng)民吃上了定心丸。2017年，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。“隨著農(nóng)村改革的不斷深入，以戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾越來越突出。‘三權(quán)分置’入法，對于保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保護(hù)新型經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，都將會(huì)產(chǎn)生重大影響。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文發(fā)展學(xué)院法學(xué)教授任大鵬說。

　　如何確保實(shí)行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途？草案一審稿規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用，用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)。

　　方新委員認(rèn)為，土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移以后，還是要堅(jiān)持農(nóng)田的定位，如果改變土地用途要特別慎重，即便是種果樹、種經(jīng)濟(jì)作物等也會(huì)對土地造成不可逆的損傷，所以希望“三權(quán)”分置要堅(jiān)持農(nóng)田定位的底線不能破。

　　長期以來，進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護(hù)問題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民進(jìn)城落戶能不能以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為前置條件？草案一審稿明確不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益。

　　進(jìn)退都無后顧之憂。劉振偉委員在就草案一審稿向大會(huì)作說明時(shí)說，“鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，選擇權(quán)交與農(nóng)民。”

　　“無論到哪打工，無論打工多長時(shí)間，對于農(nóng)民來說，農(nóng)村是家，土地是根。”方新委員表示，進(jìn)城務(wù)工人員的土地應(yīng)該保留，原承包關(guān)系不變。

　　*審議，草案承載著農(nóng)村土地承包關(guān)系長久穩(wěn)定不變的期待，醞釀著農(nóng)民安心進(jìn)城打工的制度保障，涵育著“三權(quán)分置”改革的新動(dòng)能，等待進(jìn)一步的論證和檢驗(yàn)。

　　二次審議——

　　“三權(quán)分置”離入法更近一步

　　一年時(shí)間過去，2018年10月，農(nóng)村土地承包法修正案草案二審稿提請十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議。這一年，草案二審稿在草案一審稿的基礎(chǔ)上經(jīng)歷了縝密的論證和修改。

　　草案二審稿明確了土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)可以分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。草案二審稿同時(shí)完善了土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵并加以保護(hù)。草案對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則、價(jià)款、流程等作了明確的闡述并規(guī)定，國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。

　　沈躍躍副委員長認(rèn)為，草案二審稿在一審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了比較好的修改完善，對土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三項(xiàng)權(quán)利作了進(jìn)一步的細(xì)化，規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)登記及融資擔(dān)保制度，明確了草地、林地的承包期屆滿后也相應(yīng)延長等內(nèi)容，貫徹了黨中央關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的決策部署，適應(yīng)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展方向，反映了基層干部群眾的意愿和需求。

　　草案二審稿第十條規(guī)定，承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個(gè)別調(diào)整承包地，必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。

　　對于土地承包關(guān)系是否可以個(gè)別調(diào)整，與會(huì)人員各抒己見。陳錫文委員認(rèn)為，只有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，才有可能推動(dòng)“三權(quán)分置”落到實(shí)處，既保護(hù)集體土地所有權(quán)，又保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，同時(shí)讓土地的經(jīng)營權(quán)逐步流轉(zhuǎn)集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。“‘因特殊情形矛盾突出’，沒有明確哪些情形，把允許個(gè)別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了，尺度放寬了。而現(xiàn)行土地承包法規(guī)定只有因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，才允許個(gè)別調(diào)整。”

　　“現(xiàn)行法律中有明確規(guī)定，新增人口調(diào)整土地的承包地有三個(gè)來源，一是集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；二是新開墾的耕地；三是原承包戶依法自愿交回的耕地。”陳錫文委員補(bǔ)充道。

　　武維華副委員長贊同保留“授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定”的內(nèi)容。他認(rèn)為，結(jié)合各地實(shí)情、因地制宜地制訂地方法規(guī)，既能解決當(dāng)?shù)氐膯栴}，又有利于探索新的改革措施。不同的地區(qū)情況差異較大，如在調(diào)研中，一些地方給土地承包總結(jié)了兩條經(jīng)驗(yàn)，“三到五年一小調(diào)，八到十年一大調(diào)”，得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)。

　　劉振偉委員認(rèn)為，一審稿提出的“個(gè)別適當(dāng)調(diào)整土地”，與“必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則”是連在一起的，不宜分開說。二輪土地承包到期后，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定；對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，并履行相關(guān)程序，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。

　　三次審議——

　　開啟農(nóng)村土地法制新時(shí)代

　　草案二審后，全國人大法制工作委員會(huì)在中國人大網(wǎng)全文公布草案二次審議稿并征求社會(huì)公眾意見。全國人大憲法和法律委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、法制工作委員會(huì)聯(lián)合召開座談會(huì)，聽取了中央有關(guān)部門、專家學(xué)者的意見。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，形成了草案三審稿。

　　2018年12月，草案三審稿提交十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議。

　　草案三審稿明確了對進(jìn)城落戶農(nóng)戶合法權(quán)益的維護(hù)并加以補(bǔ)充，將有關(guān)規(guī)定修改為“承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”同時(shí)，草案三審稿對現(xiàn)行法律有關(guān)調(diào)整承包地的規(guī)定不作修改，維持現(xiàn)有規(guī)定不變。

　　重視保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益是草案三審稿的另一亮點(diǎn)。草案新增了兩項(xiàng)規(guī)定，一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。

　　全國人大憲法和法律委員會(huì)認(rèn)為，草案三審稿結(jié)構(gòu)合理，思路清晰，具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，已基本成熟，應(yīng)盡早出臺(tái)。

　　“草案經(jīng)過兩次修改完善，已經(jīng)基本成熟，同意本次常委會(huì)會(huì)議審議通過。”劉修文委員認(rèn)為，草案三審稿緊緊圍繞處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系這條主線，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動(dòng)搖，適應(yīng)了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展方向，符合現(xiàn)階段的農(nóng)村實(shí)際。

　　“我完全贊成，建議盡快出臺(tái)。”羅保銘委員認(rèn)為，全國人大常委會(huì)及時(shí)組織修法，對試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)和改革成果予以固化，為下一步深化改革提供了法律保證。

　　2018年12月29日，關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定經(jīng)十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過。

　　自此，我國農(nóng)村土地制度演進(jìn)史翻開新的一頁。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室主任何寶玉認(rèn)為，“這次修改后的農(nóng)村土地承包法對鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，都將發(fā)揮積極作用。”

　　新法落地，將會(huì)有哪些配套政策措施出臺(tái)？農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示，一方面，要繼續(xù)做好農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記的后續(xù)工作，確保給農(nóng)民頒鐵證、確實(shí)權(quán)；另一方面，要出臺(tái)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度的具體辦法，規(guī)范工商資本使用農(nóng)地的行為。

　　“2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部擬抓好兩項(xiàng)工作。”孫邦群補(bǔ)充道，“一是會(huì)同全國人大等相關(guān)部門研究，就新法的重點(diǎn)條款出臺(tái)法律釋義，讓從事農(nóng)村土地管理工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂；二是通過多種媒介方式宣傳普法，爭取做到家喻戶曉，讓老百姓能夠按照新法的規(guī)定維護(hù)自己的合法權(quán)益。”

農(nóng)業(yè)網(wǎng)(Agronet.com.cn)微信掃一掃： 盡“掃”天下農(nóng)商情