近兩年，“兩權(quán)”抵押貸款改革試點(diǎn)工作取得階段性成效，業(yè)務(wù)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，惠及廣大農(nóng)村地區(qū)及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

　　縱觀全國(guó)范圍內(nèi)各試點(diǎn)地區(qū)，其做法可以歸納為四種模式。

　　一是直接抵押模式。如浙江省長(zhǎng)清縣對(duì)30萬(wàn)元以下的農(nóng)戶小額信貸，以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押，無(wú)須再提供擔(dān)保。二是“抵押+第三方擔(dān)保”模式。如吉林省前郭縣創(chuàng)新推出“農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+同村農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體保證”的模式，如果貸款出現(xiàn)不良，由保證人代償，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定向處置給保證人；再例如浙江縉云縣引入村級(jí)擔(dān)保組織為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保，農(nóng)戶把承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保給村級(jí)擔(dān)保組織，一旦貸款出現(xiàn)不良，由村級(jí)擔(dān)保組織回購(gòu)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置。三是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+企業(yè)擔(dān)保”模式。如江西省安義縣推出承包“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+企業(yè)擔(dān)保”業(yè)務(wù)，政策性保險(xiǎn)公司賠償率為300元/畝，商業(yè)性保險(xiǎn)為500元/畝，受益人是擔(dān)保企業(yè)，這一模式有效防控了風(fēng)險(xiǎn)，提高了農(nóng)戶貸款可獲得性，調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性。四是“抵押+按揭貸款”模式。如長(zhǎng)興縣推出農(nóng)村承包土地地經(jīng)營(yíng)抵押按揭貸款模式，貸款期限*長(zhǎng)可達(dá)10年，農(nóng)戶在貸款期限內(nèi)分期償還本息，有效解決了農(nóng)戶大額、長(zhǎng)期的資金需求。

　　流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度不足 制約抵押貸款效率

　　現(xiàn)階段制約土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的因素主要包括以下六個(gè)方面。

　　土地流轉(zhuǎn)規(guī)模影響信貸有效投放。一般土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大的地區(qū)農(nóng)地抵押貸款投放量大。例如，截至2017年6月末，黑龍江省試點(diǎn)地區(qū)，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)面積達(dá)1923.9萬(wàn)畝，占耕地面積的48.9%，農(nóng)地抵押貸款余額60.7億元，接近全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)貸款余額的五分之一。而未進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由于土地面積較小，用來(lái)抵押可貸資金較少，達(dá)不到其正常生產(chǎn)生活需求，在繁瑣的貸款審批流程下，一般選擇放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資交易成本較高。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)具有期限短、金額少、頻次高等特點(diǎn)，且以家庭為單位辦理農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資為主，在相同貸款額度下，金融機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)比辦理其他業(yè)務(wù)更多的投入，在一定程度上抑制了主辦金融機(jī)構(gòu)參與抵押貸款的積極性。

　　風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)受地方財(cái)力影響較大。自試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，雖然當(dāng)?shù)卣啻螐?qiáng)調(diào)設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，但由于地方財(cái)力有限，截至目前，仍有部分未設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，在一定程度上影響了金融機(jī)構(gòu)放貸積極性。

　　抵押物處置難仍是實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的掣肘因素——一是銀行“兩權(quán)”抵押缺乏法律層面有效支持，二是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押更多受到租金交付方式的限制。目前承包土地地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議多數(shù)按年支付租金或者分紅，如果土地流入方不能按時(shí)支付租金或分紅，土地流出方可以解除合同，收回土地，銀行將承擔(dān)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人違約帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際運(yùn)作中，流轉(zhuǎn)借款人抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而實(shí)現(xiàn)債權(quán)的情況還未真正實(shí)現(xiàn)，抵押物處置仍是實(shí)際操作中*難落實(shí)的一項(xiàng)內(nèi)容。

　　土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)功能不完善，利用率低。目前，我國(guó)各縣級(jí)行政區(qū)域都建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)搭建基本完成，但普遍存在信息不對(duì)稱(chēng)、體制機(jī)制不健全、管理不規(guī)范等問(wèn)題， 真正形成“權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、規(guī)范有序”的交易市場(chǎng)還需要較長(zhǎng)時(shí)間。金融機(jī)構(gòu)獲得農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后， 流轉(zhuǎn)變現(xiàn)受阻， 制約其擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款范圍和加大信貸投放積極性。

　　農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估體系不健全。評(píng)估體系不健全，缺乏專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)制和評(píng)估人員，影響評(píng)估的公允性，評(píng)估價(jià)值直接影響抵押貸款額度，在達(dá)不到預(yù)期貸款額度情況下，農(nóng)戶往往放棄在銀行申請(qǐng)貸款，而轉(zhuǎn)向其他融資渠道，在一定程度上影響了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的推進(jìn)。

　　破解土地處置難題 推動(dòng)抵押貸款長(zhǎng)期有序

　　建立高端有效金融供給機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)地抵押融資供給的靈活性。試點(diǎn)工作實(shí)踐表明，普通農(nóng)戶和處于發(fā)展初期的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需求不大，而真正有需求的且需求資金量相對(duì)較大、較迫切的是大面積流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展較積極的是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。因此，農(nóng)地抵押貸款涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)、財(cái)政等政府部門(mén)，金融機(jī)構(gòu)、評(píng)估公司、擔(dān)保公司等相關(guān)金融部門(mén)，應(yīng)該優(yōu)化信貸供給方式，依據(jù)本地信貸需求實(shí)際狀況，探索小規(guī)模新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款供給措施、信貸產(chǎn)品和貸款方式，減少低端無(wú)效的信貸供給，增加高端有效的信貸投入，以高端的供給科學(xué)引導(dǎo)有效需求，增強(qiáng)供給方式對(duì)于需求變化的適應(yīng)性和靈活性。

　　建立高效完備的優(yōu)惠政策機(jī)制，降低農(nóng)地抵押融資業(yè)務(wù)辦理成本，包括抵押登記費(fèi)適當(dāng)減免，地方政府提高貼息優(yōu)惠力度，加大貨幣政策傾斜以及適當(dāng)減免開(kāi)辦金融機(jī)構(gòu)稅費(fèi)，出臺(tái)相關(guān)保險(xiǎn)優(yōu)惠政策等。同時(shí)，建立功能齊全的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，分散農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。地方政府要切實(shí)負(fù)起社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用，牽頭成立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。在發(fā)展政策性涉農(nóng)保險(xiǎn)的同時(shí)，鼓勵(lì)商業(yè)性涉農(nóng)保險(xiǎn)的發(fā)展。組建土地抵押擔(dān)保公司，有效降低金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。以政策性信用擔(dān)保體系為主，建立科學(xué)的土地抵押擔(dān)保公司內(nèi)控機(jī)制，確保擔(dān)保公司獨(dú)立法人地位，產(chǎn)權(quán)清晰、職責(zé)分明、運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控。

　　建立實(shí)操性強(qiáng)的抵押物處置機(jī)制，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與積極性。一是探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司。以政府為主導(dǎo)，出資成立專(zhuān)門(mén)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的管理公司，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款出現(xiàn)不良時(shí)，托底收購(gòu)抵押權(quán)人流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，收購(gòu)的土地可以進(jìn)行再流轉(zhuǎn)或自營(yíng)，這樣可以有效避免耕種時(shí)限關(guān)系致使土地摞荒貶值。二是探索由借款人所在村集體進(jìn)行托底回購(gòu)，由于村委會(huì)在村民中具有較強(qiáng)的公信力，對(duì)村民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、家庭生活、信用狀況等信息非常熟悉，流轉(zhuǎn)土地成交概率較高，抵押物處置變現(xiàn)能力強(qiáng)。三是依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建立農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范“項(xiàng)目池”。四是要加快完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，弱化土地對(duì)農(nóng)民的“兜底”保障功能。

　　建立科學(xué)有序流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地金融可持續(xù)發(fā)展。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)初級(jí)市場(chǎng)基本形成。但是多數(shù)農(nóng)民感覺(jué)作用并不大。主要是各地方尚未建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)信息交換網(wǎng)絡(luò)和相應(yīng)的平臺(tái)，服務(wù)仍然滯后。首先，市級(jí)政府的參加、承擔(dān)組織任務(wù)并建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)是必不可少的，包括市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)，將土地流轉(zhuǎn)的詳細(xì)信息提供給有土地流轉(zhuǎn)需求的雙方，并通過(guò)信息系統(tǒng)渠道將信息及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布提供給相關(guān)人。其次，再次逐步健全和完善城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)市場(chǎng)要素活力。通過(guò)建立土地交易，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地以及閑置土地合理規(guī)劃，使土地這種固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成可以流動(dòng)的市場(chǎng)資本，有效盤(pán)活農(nóng)村土地，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

　　建立多元公正評(píng)估機(jī)制，提升農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估專(zhuān)業(yè)化水平。一方面，要構(gòu)建以政策性評(píng)估為主導(dǎo)，商業(yè)性評(píng)估機(jī)制為補(bǔ)充的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估體系；另一方面，制定合理科學(xué)的抵押物評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮地區(qū)差異因素、土地基本設(shè)施、地上附著物價(jià)值、種養(yǎng)殖品種等因素的權(quán)重，全方位確定抵押物價(jià)值；同時(shí)，采取多種評(píng)估方法，真實(shí)體現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，以確保評(píng)估價(jià)值與實(shí)際價(jià)值更貼近，提高評(píng)估公信力和權(quán)威性。此外，加強(qiáng)評(píng)估收費(fèi)管理，限定評(píng)估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估費(fèi)按*標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行或由政府補(bǔ)貼，降低農(nóng)戶融資成本。

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