在我國的農(nóng)業(yè)政策中，土地政策，始終是*重要、*敏感、*棘手的問題。棘手之處在于，耕地太少，很寶貴，需要保護好；但同時，現(xiàn)代化發(fā)展，又需要不斷占用更多土地。

　　農(nóng)村的土地，可以分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地兩大類。其中，農(nóng)用地的保護和利用方面，現(xiàn)在已經(jīng)有了好辦法，這就是“三權(quán)分置”制度。農(nóng)用地的“三權(quán)分置”制度，把耕地的用途管制、農(nóng)民社會保障權(quán)益和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要，很好地結(jié)合起來了。但是，非農(nóng)用地制度，則仍然在探索之中，仍然在保護與利用之間糾結(jié)不已。其中，農(nóng)村宅基地問題，*為突出。

　　一方面，有農(nóng)村戶籍的人越來越多，房子越蓋越多，占用的宅基地越來越多；根據(jù)國家有關(guān)部門統(tǒng)計，2005-2016年間，農(nóng)民住宅面積從258億平方米，增加到383億平方米，增加了49%。另一方面，常住在農(nóng)村的人口越來越少，2005-2016年間，從7.45億減少到5.90億，減少了21%；常住在外地的農(nóng)民工越來越多，現(xiàn)在已經(jīng)超過1.7億人了，他們在老家都有房子和宅基地，農(nóng)村的空置房屋越來越多。有些外出農(nóng)民工，是舉家外出，老家的房子完全空置；其他外出農(nóng)民工，每年也就在春節(jié)期間回去住一兩個星期，其余的時間，只有留守的老人和孩子住，甚至孩子也不住——孩子們讀書都住校了，這是部分的空置。另一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人均居民點用地面積為300平方米，是城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積的兩倍，遠超國家標(biāo)準(zhǔn)上限。這是很大的土地浪費。

　　與此同時，不少城里人，想去農(nóng)村買房子，或者蓋房子。這包括準(zhǔn)備告老還鄉(xiāng)的人，到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)或者兼職的人，或者那些想經(jīng)常貼近山村大自然的城里人。但是，他們做不到，不讓買房，不批土地。

　　農(nóng)村建房和宅基地問題，近年來，日益突出。國家決策部門已經(jīng)開始高度關(guān)注，不過，似乎也還沒有良策?？赡苁鞘苻r(nóng)用地“三權(quán)分置”啟發(fā)，對宅基地也提出了“三權(quán)分置”，即宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。但是，具體如何操作，并不很明晰。

　　今年的一號文件提出，要“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，同時強調(diào)“嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”。如何理解和把握一號文件中關(guān)于“適度放活”的內(nèi)涵呢？

　　農(nóng)用地“三權(quán)分置”中的經(jīng)營權(quán)，與宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)，表面看類似，實質(zhì)上很不同。*，農(nóng)用地的用途，就是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。經(jīng)營權(quán)無論怎么流轉(zhuǎn)，都是用于種地，為社會提供農(nóng)產(chǎn)品。因此，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給誰，都無妨。實際上，流轉(zhuǎn)之后，通常生產(chǎn)出的產(chǎn)品更多，或者更好。第二，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去之后，有承包權(quán)的農(nóng)民，想把經(jīng)營權(quán)再要回來，比較容易。農(nóng)作物的生產(chǎn)周期，*多一年，生產(chǎn)周期結(jié)束時終止合同，遺留問題很少。即便是多年的流轉(zhuǎn)合同，提前終止，也不會有大的損失，不需要大的補償。

　　宅基地的使用權(quán)，能夠這樣做嗎？恐怕不行。*，宅基地的本來用途，是給農(nóng)民蓋房子；使用權(quán)*轉(zhuǎn)，這個用途就隨之變化?，F(xiàn)在規(guī)定不能給城里人。是否可以給本村人？給鄰村人？不清楚。按現(xiàn)在的規(guī)定，似乎只有一種可能：轉(zhuǎn)給村集體組織，搞休閑旅游開發(fā)。第二，宅基地的使用權(quán)一旦流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民再想要回來，非常困難。村集體搞旅游，把閑置的宅基地都蓋了房子，那么，在城里務(wù)工的農(nóng)民，如果再要回到村里來，他們的住房問題，該怎么辦？

　　這是一個難題，是一種兩難困境。

　　宅基地問題，表面上看，是農(nóng)村房屋的空置和浪費，而本質(zhì)上，是城鄉(xiāng)融合問題。由于農(nóng)民工現(xiàn)在還無法在城市扎根，因此，就不得不想著退身之處，不會輕易放棄農(nóng)村的老屋。如果他們能夠真正融入城市，享受現(xiàn)有市民的同等待遇，那么，宅基地也就不會像命根子一樣重要了。城鄉(xiāng)居民權(quán)利的融合，是現(xiàn)代化過程中繞不過的坎。這需要一個過程。但是，如果為了緩解眼前矛盾，繼續(xù)強化城鄉(xiāng)分割，那就是飲鴆止渴，既阻擋城鄉(xiāng)融合進程，也無法從根本上解決問題。

　　而且，讓農(nóng)民工在城里住下去，所需要的土地面積，是遠遠小于宅基地面積的。同時，在思考解決宅基地難題的途徑時，不可忘記了“初心”，不可“忘記了為什么而出發(fā)”。嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地，*根本的原因，是要保護耕地。那么，有沒有一種辦法，能讓蓋房子這件事，不與農(nóng)業(yè)爭地？

　　答案是，可以有。尤其是在丘陵和山區(qū)。浙江省的“坡地村鎮(zhèn)”試點項目，提供了很好的啟示。該試點項目的基本思路，是利用坡地荒地，去搞農(nóng)村建設(shè)項目。三年試點中，共批準(zhǔn)實施了154個試點項目，大多為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，沒有占用一畝耕地。

　　也就是說，通過開發(fā)坡地荒地，搞鄉(xiāng)村旅游。這樣，既不占用耕地，也不占用宅基地，從而避免了遺患。

　　更進一步說，不僅僅是搞農(nóng)村旅游，而且在農(nóng)民自己建房上，也要推行“坡地村鎮(zhèn)”辦法。即，在進行鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時，以“不占耕地”為底線，把新的建房地點，都規(guī)劃到山坡荒坡上去。同時，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，向這些坡地荒地居民點傾斜，規(guī)定和吸引村民到那里去建新房。以后新分的宅基地，就不占用農(nóng)田；現(xiàn)有的平地宅基地，也可以慢慢騰退出來，退成農(nóng)田。

　　在完全不占用耕地的條件下，農(nóng)村住宅用地，也可以向城里人開放。讓城里人能夠到農(nóng)村蓋房，是城鄉(xiāng)融合的重要表現(xiàn)，有助于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，好處多多。例如，如果把浙江“坡地村鎮(zhèn)”的經(jīng)驗，用到北京周邊的荒坡荒溝中去，北京的耕地不會減少，而荒坡荒溝會變得美麗很多，農(nóng)民會收益很多，也會減少一些城區(qū)的住房壓力。至少，很多退休人員，可以選擇離開城區(qū)，搬到山區(qū)，搬到規(guī)劃好的“坡地村鎮(zhèn)”中。

　　而在平原地區(qū)，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，土地的流轉(zhuǎn)集中將加快。那些把承包地經(jīng)營權(quán)出租了的人，會愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城去居住。這也是城市化，同樣可以把宅基地騰退出來。

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