國家森林一般是指由國家林業(yè)主管部門直接行使管理職責的國有森林，長期甚至*作為國家的生態(tài)屏障和實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用的土地空間。

　　建立專門的國家森林，由專門的國家林業(yè)機構直接行使所有權，有利于利用國家意志和力量來確保重要的森林資源受到保護管理，體現(xiàn)全民所有森林資源的公益性；同時，對于保護和永續(xù)利用重要森林資源、確保生態(tài)安全、儲備戰(zhàn)略性木材資源具有重要意義。

　　可供借鑒的國際經驗

　　現(xiàn)代以來，許多國家都設置了國家森林這種土地保護和管理類型，作為重要的國土生態(tài)安全屏障和重要資源的儲備地。在這些國家，國家森林成為了自然保護地不可或缺的重要組成部分，在生態(tài)保護和森林資源可持續(xù)利用方面發(fā)揮著不可替代的作用。

　　在美國，國家森林是指由聯(lián)邦政府直接管理的國有森林，主要包括兩部分：一是1905年建立的由農業(yè)部林務局負責管理的國家森林，包括分布于40多個州和美國屬地的135處森林和草地，總面積大約78萬平方公里；二是1916年在國土資源部下設的國家公園管理局，負責管理59個國家公園，所涵蓋的絕大部分也是森林和草地。人們在國家森林可以露營、騎車、登山、攀巖，有的地方還可以垂釣和狩獵。如今，國家森林不僅為美國人民提供清潔的水源、空氣， 儲存碳匯，為工業(yè)和社區(qū)提供木材、礦產、石油和天然氣等資源，還發(fā)揮著巨大的社會效益，成為民眾的綠色公共財產。

　　芬蘭35%的森林屬于國有，主要承擔生態(tài)、文化、社會和經濟四重職責：1.由于包括各種具有代表性的棲息地，國家森林的保護區(qū)被當作自然遺產進行保護，同時采取各種措施管理和修復瀕臨滅絕物種的棲息地，促進恢復其自然特征。2.國有林地上的很多自然保護遺址屬于文化遺產，呈現(xiàn)古代芬蘭生計狀況，包括建筑工藝以及人與自然的關系，具有重要的文化歷史價值。3.森林生態(tài)旅游休閑、徒步服務等業(yè)務可以為當?shù)靥峁┐罅烤蜆I(yè)機會；此外，林務局還為社會提供志愿者活動、為學生提供實訓學習機會，并舉辦森林游覽和專題討論會。4.除了以工資、稅收、采購和報酬的方式分配給不同主體，凈利潤交付給國家外，國家森林的間接經濟影響也十分可觀，包括游客的健康收益、狩獵和捕魚活動創(chuàng)造的收入、休閑和野外活動創(chuàng)造的收入等。

　　在巴西，國家森林是一種可持續(xù)利用的保護地，主要目的是在各種限制下對森林進行開發(fā)利用，要求至少保留50%的原生森林、保護沿水道和陡峭斜坡的森林等。目前，有超過10%的亞馬遜熱帶雨林被作為國家森林加以保護。

　　全民共享的重要手段

　　我國的森林資源產權分為國有和集體兩種。目前，對于集體林，已經通過集體林權制度改革明確；而對于全民所有的國有林，產權人還不夠清晰。根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的要求，亟須設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。森林資源作為重要的自然資源，統(tǒng)一確權登記、統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復職責勢在必行。

　　事實上，中國目前已經具備建立國家森林體系的良好基礎，這就是國有林區(qū)和國家重點公益林。

　　生態(tài)公益林是指以保護和改善人類生存環(huán)境、維護生態(tài)平衡、保存種質資源、科學實驗、森林旅游、國土安保等需要為主要經營目的的林地，主要提供公益性、社會性產品或服務。*公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務功能為主要經營目的的重要公益林。目前，一些公益林已經被劃入自然保護地，但大部分尚未被納入。大型國有林區(qū)正在明確由國家林業(yè)和草原局代行自然資源產權所有人職責，國家重點公益林則已被納入國家生態(tài)補償和管理范疇。停止天然林商業(yè)性采伐，就是把生態(tài)價值高的森林納入保護，以實現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能和資源可持續(xù)利用。

　　國有林區(qū)和國家重點公益林都符合國家森林的特征，可以進一步明確其法律地位，由國家林業(yè)主管部門直接管理，作為自然保護地體系的主要組成部分，共同構建國土生態(tài)空間安全骨架。這也是構建國土空間開發(fā)保護制度和完善主體功能區(qū)配套政策的具體舉措，對生態(tài)文明建設具有重要而深遠的歷史性意義。

　　資源條件和有力保障

　　根據(jù)《第八次全國森林資源清查結果報告》（2013年），中國的森林覆蓋率為21.63%，森林面積達20769萬公頃，天然林面積達12184萬公頃，其中權屬為國有的森林面積達9384萬公頃。隨著天然林保護工程和大規(guī)模國土綠化行動的繼續(xù)開展，森林資源還將不斷增長。因此，在林木權屬、林地起源等方面，中國已具備建立國家森林的良好資源條件。

　　目前，絕大部分天然林已經納入自然保護區(qū)并作為國家公益林進行保護，沒有進入自然保護地的天然林和部分人工林也被納入地方事權的公益林進行管理。管理機構完善，人力資源充足，經費投入渠道穩(wěn)定，法制體系初步建立，再加上完善的人才培養(yǎng)、科技支撐、政策保障、災害防治等基礎條件，這些都為國家森林的建設提供了強有力保障。

　　國家森林一般應該是國有林，但國有林不一定要全部納入國家森林來管理，部分已經納入自然保護地得到有效管理的森林和部分適合由地方政府實施管理的森林，可以不納入國家森林來管理。在國有林區(qū)、國有林場、國家公益林、國家木材安全儲備林等基礎上，建議通過“多規(guī)合一”和自然資源產權登記等工作，把尚未納入國家公園、自然保護區(qū)等可靠自然保護地的重要森林資源，都納入國家森林管理，與國家公園、自然保護區(qū)等一道構成完善的自然保護地體系，作為國家的綠色基礎設施*保護、永續(xù)利用。在現(xiàn)階段的國務院機構改革方案中，國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一行使生態(tài)保護和修復職責，確有必要。待空間規(guī)劃完成后、產權登記結束、合理劃分職責職能后，可以考慮將兩個部門分設，分別實施自然生態(tài)系統(tǒng)保護和退化生態(tài)統(tǒng)修復職責。下一步，要嚴格保護自然保護地和國家森林，放開人工林經營，下放一般性森林的管理權限，調動地方積極性；同時加快社會資本進入林業(yè)行業(yè)，成立專業(yè)化投資公司和服務企業(yè)，推動國土綠化和林業(yè)產業(yè)發(fā)展。

　　建立國家森林是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要深入的研究和完善的頂層設計。令人欣慰的是，在推進生態(tài)文明體制機制建設的大好形勢下，我國建立國家森林的條件已基本具備。

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