國家森林一般是指由國家林業(yè)主管部門直接行使管理職責(zé)的國有森林，長期甚至*作為國家的生態(tài)屏障和實(shí)現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用的土地空間。

　　建立專門的國家森林，由專門的國家林業(yè)機(jī)構(gòu)直接行使所有權(quán)，有利于利用國家意志和力量來確保重要的森林資源受到保護(hù)管理，體現(xiàn)全民所有森林資源的公益性；同時(shí)，對(duì)于保護(hù)和永續(xù)利用重要森林資源、確保生態(tài)安全、儲(chǔ)備戰(zhàn)略性木材資源具有重要意義。

　　可供借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)

　　現(xiàn)代以來，許多國家都設(shè)置了國家森林這種土地保護(hù)和管理類型，作為重要的國土生態(tài)安全屏障和重要資源的儲(chǔ)備地。在這些國家，國家森林成為了自然保護(hù)地不可或缺的重要組成部分，在生態(tài)保護(hù)和森林資源可持續(xù)利用方面發(fā)揮著不可替代的作用。

　　在美國，國家森林是指由聯(lián)邦政府直接管理的國有森林，主要包括兩部分：一是1905年建立的由農(nóng)業(yè)部林務(wù)局負(fù)責(zé)管理的國家森林，包括分布于40多個(gè)州和美國屬地的135處森林和草地，總面積大約78萬平方公里；二是1916年在國土資源部下設(shè)的國家公園管理局，負(fù)責(zé)管理59個(gè)國家公園，所涵蓋的絕大部分也是森林和草地。人們?cè)趪疑挚梢月稜I、騎車、登山、攀巖，有的地方還可以垂釣和狩獵。如今，國家森林不僅為美國人民提供清潔的水源、空氣， 儲(chǔ)存碳匯，為工業(yè)和社區(qū)提供木材、礦產(chǎn)、石油和天然氣等資源，還發(fā)揮著巨大的社會(huì)效益，成為民眾的綠色公共財(cái)產(chǎn)。

　　芬蘭35%的森林屬于國有，主要承擔(dān)生態(tài)、文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)四重職責(zé)：1.由于包括各種具有代表性的棲息地，國家森林的保護(hù)區(qū)被當(dāng)作自然遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)采取各種措施管理和修復(fù)瀕臨滅絕物種的棲息地，促進(jìn)恢復(fù)其自然特征。2.國有林地上的很多自然保護(hù)遺址屬于文化遺產(chǎn)，呈現(xiàn)古代芬蘭生計(jì)狀況，包括建筑工藝以及人與自然的關(guān)系，具有重要的文化歷史價(jià)值。3.森林生態(tài)旅游休閑、徒步服務(wù)等業(yè)務(wù)可以為當(dāng)?shù)靥峁┐罅烤蜆I(yè)機(jī)會(huì)；此外，林務(wù)局還為社會(huì)提供志愿者活動(dòng)、為學(xué)生提供實(shí)訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，并舉辦森林游覽和專題討論會(huì)。4.除了以工資、稅收、采購和報(bào)酬的方式分配給不同主體，凈利潤交付給國家外，國家森林的間接經(jīng)濟(jì)影響也十分可觀，包括游客的健康收益、狩獵和捕魚活動(dòng)創(chuàng)造的收入、休閑和野外活動(dòng)創(chuàng)造的收入等。

　　在巴西，國家森林是一種可持續(xù)利用的保護(hù)地，主要目的是在各種限制下對(duì)森林進(jìn)行開發(fā)利用，要求至少保留50%的原生森林、保護(hù)沿水道和陡峭斜坡的森林等。目前，有超過10%的亞馬遜熱帶雨林被作為國家森林加以保護(hù)。

　　全民共享的重要手段

　　我國的森林資源產(chǎn)權(quán)分為國有和集體兩種。目前，對(duì)于集體林，已經(jīng)通過集體林權(quán)制度改革明確；而對(duì)于全民所有的國有林，產(chǎn)權(quán)人還不夠清晰。根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的要求，亟須設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。森林資源作為重要的自然資源，統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)勢(shì)在必行。

　　事實(shí)上，中國目前已經(jīng)具備建立國家森林體系的良好基礎(chǔ)，這就是國有林區(qū)和國家重點(diǎn)公益林。

　　生態(tài)公益林是指以保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡、保存種質(zhì)資源、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、森林旅游、國土安保等需要為主要經(jīng)營目的的林地，主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)。*公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的重要公益林。目前，一些公益林已經(jīng)被劃入自然保護(hù)地，但大部分尚未被納入。大型國有林區(qū)正在明確由國家林業(yè)和草原局代行自然資源產(chǎn)權(quán)所有人職責(zé)，國家重點(diǎn)公益林則已被納入國家生態(tài)補(bǔ)償和管理范疇。停止天然林商業(yè)性采伐，就是把生態(tài)價(jià)值高的森林納入保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能和資源可持續(xù)利用。

　　國有林區(qū)和國家重點(diǎn)公益林都符合國家森林的特征，可以進(jìn)一步明確其法律地位，由國家林業(yè)主管部門直接管理，作為自然保護(hù)地體系的主要組成部分，共同構(gòu)建國土生態(tài)空間安全骨架。這也是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度和完善主體功能區(qū)配套政策的具體舉措，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有重要而深遠(yuǎn)的歷史性意義。

　　資源條件和有力保障

　　根據(jù)《第八次全國森林資源清查結(jié)果報(bào)告》（2013年），中國的森林覆蓋率為21.63%，森林面積達(dá)20769萬公頃，天然林面積達(dá)12184萬公頃，其中權(quán)屬為國有的森林面積達(dá)9384萬公頃。隨著天然林保護(hù)工程和大規(guī)模國土綠化行動(dòng)的繼續(xù)開展，森林資源還將不斷增長。因此，在林木權(quán)屬、林地起源等方面，中國已具備建立國家森林的良好資源條件。

　　目前，絕大部分天然林已經(jīng)納入自然保護(hù)區(qū)并作為國家公益林進(jìn)行保護(hù)，沒有進(jìn)入自然保護(hù)地的天然林和部分人工林也被納入地方事權(quán)的公益林進(jìn)行管理。管理機(jī)構(gòu)完善，人力資源充足，經(jīng)費(fèi)投入渠道穩(wěn)定，法制體系初步建立，再加上完善的人才培養(yǎng)、科技支撐、政策保障、災(zāi)害防治等基礎(chǔ)條件，這些都為國家森林的建設(shè)提供了強(qiáng)有力保障。

　　國家森林一般應(yīng)該是國有林，但國有林不一定要全部納入國家森林來管理，部分已經(jīng)納入自然保護(hù)地得到有效管理的森林和部分適合由地方政府實(shí)施管理的森林，可以不納入國家森林來管理。在國有林區(qū)、國有林場(chǎng)、國家公益林、國家木材安全儲(chǔ)備林等基礎(chǔ)上，建議通過“多規(guī)合一”和自然資源產(chǎn)權(quán)登記等工作，把尚未納入國家公園、自然保護(hù)區(qū)等可靠自然保護(hù)地的重要森林資源，都納入國家森林管理，與國家公園、自然保護(hù)區(qū)等一道構(gòu)成完善的自然保護(hù)地體系，作為國家的綠色基礎(chǔ)設(shè)施*保護(hù)、永續(xù)利用。在現(xiàn)階段的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一行使生態(tài)保護(hù)和修復(fù)職責(zé)，確有必要。待空間規(guī)劃完成后、產(chǎn)權(quán)登記結(jié)束、合理劃分職責(zé)職能后，可以考慮將兩個(gè)部門分設(shè)，分別實(shí)施自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和退化生態(tài)統(tǒng)修復(fù)職責(zé)。下一步，要嚴(yán)格保護(hù)自然保護(hù)地和國家森林，放開人工林經(jīng)營，下放一般性森林的管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)地方積極性；同時(shí)加快社會(huì)資本進(jìn)入林業(yè)行業(yè)，成立專業(yè)化投資公司和服務(wù)企業(yè)，推動(dòng)國土綠化和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　建立國家森林是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要深入的研究和完善的頂層設(shè)計(jì)。令人欣慰的是，在推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)的大好形勢(shì)下，我國建立國家森林的條件已基本具備。

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