萬物土中生，有土斯有糧。耕地作為自然生態(tài)系統(tǒng)的重要一環(huán)，必須實行*嚴格的保護。開展耕地輪作休耕制度試點，就要改變過度依賴資源消耗的發(fā)展方式。確保輪作休耕落到實處，既需要政府推動引導(dǎo)，也需要財政資金補助支持，更需要通過多元化生態(tài)補償機制，將輪作休耕變?yōu)檗r(nóng)民自覺行為。

　　萬物土中生，有土斯有糧。耕地作為自然生態(tài)系統(tǒng)的重要一環(huán)，必須實行*嚴格的保護，讓“負重”的耕地歇一歇。黨的十九大報告中提出要擴大輪作休耕試點。今年《政府工作報告》也明確，耕地輪作休耕制度試點面積增加到3000萬畝。

　　日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開的耕地輪作休耕制度試點推進落實會議透露，今年輪作休耕試點在制度化上取得了新突破，輪作以縣（市）為單位、休耕以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為單位，集中連片整建制推進。輪作新增長江流域江蘇、江西兩省的小麥稻谷低質(zhì)低效區(qū)，休耕新增新疆塔里木河流域地下水超采區(qū)、黑龍江寒地井灌稻地下水超采區(qū)。

　　節(jié)資源 提品質(zhì)：

　　農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的應(yīng)時之舉

　　開展耕地輪作休耕制度試點，就要改變過度依賴資源消耗的發(fā)展方式。長期以來，河北黑龍港地區(qū)地下水超采過度，形成了約3.6萬平方公里的漏斗區(qū)；湖南長株潭地區(qū)由于土壤本身重金屬含量高，加之工業(yè)“三廢”問題，導(dǎo)致重金屬污染嚴重；西南西北部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，耕地過度開發(fā)利用。2016年，全國輪作休耕在以上述地區(qū)為重點的616萬畝土地上率先試點，2017年擴大到1200萬畝。

　　輪作休耕涉及污染耕地修復(fù)治理、地下水超采壓減、耕地質(zhì)量保護提升等，要求節(jié)約與高效并重、修復(fù)與治理結(jié)合，形成技術(shù)模式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長余欣榮說，過去我們的耕地“連軸轉(zhuǎn)”，四海無閑田。如今，試點努力讓耕地得到休養(yǎng)生息，生態(tài)得到治理修復(fù)。冷涼區(qū)建立了玉米與大豆、雜糧、飼草等輪作倒茬模式，重金屬污染區(qū)和生態(tài)退化區(qū)建立了控害養(yǎng)地培肥模式，地下水漏斗區(qū)建立了一季雨養(yǎng)一季休耕模式。

　　“在河北，農(nóng)業(yè)用水是社會總用水的大頭，冬小麥灌溉又是農(nóng)業(yè)用水的大頭。全省200萬畝季節(jié)性休耕，年減少開采地下水3.6億立方米。”河北省農(nóng)科院旱作農(nóng)業(yè)研究所副所長劉貴波說，河北是資源型缺水省份，畝均水資源占有量僅為全國平均值的1/7。把小麥、玉米一年兩熟改為早播玉米一年一熟，實現(xiàn)一季（小麥）休耕、一季（玉米）雨養(yǎng)，可以利用玉米雨熱同期的優(yōu)勢，平均每畝減少用水180立方米。

　　耕地輪作休耕帶動了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，作物布局日趨合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。兩年多來，東北等地通過推廣糧豆等多種輪作模式，減少了庫存較大的籽粒玉米，增加了有市場需要的大豆。去年全國調(diào)減籽粒玉米近2000萬畝，大豆增加870多萬畝。通過作物間的輪作倒茬和季節(jié)性休耕，給下茬作物提供了良好的地力基礎(chǔ)和充足的發(fā)育時間，不僅產(chǎn)量有提高，品質(zhì)也明顯改善。

　　不吃虧 有進賬：

　　生態(tài)補償機制的創(chuàng)新探索

　　近兩年，各地積極推行試點，對改善農(nóng)田生態(tài)、調(diào)節(jié)土壤環(huán)境，起到了推動作用。不過，受傳統(tǒng)思想觀念、種植比較效益等影響，有的地方農(nóng)民接受程度較低。短期看，目前輪作休耕還需要政府的推動引導(dǎo)，需要財政資金的補助支持。長期看，把這種種植模式變成農(nóng)民的自覺行為，還需要一個過程，離不開多元化的生態(tài)補償機制。

　　業(yè)內(nèi)認為，輪作休耕能不能制度化實施，補助政策是試點階段的重要保障，也是撬動社會資本參與綠色發(fā)展的有力杠桿。輪作休耕后，因為作物變化，農(nóng)民的種植收益也會產(chǎn)生影響。只有讓農(nóng)民不吃虧、有進賬，才能主動輪、愿意休。一般講，休耕補助標準大體在當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)費上下波動，過高容易造成“獎懶罰勤”、形成不良導(dǎo)向，過低就會造成“寧種不休”、任務(wù)難以落實，把握好度很關(guān)鍵。

　　財政部農(nóng)業(yè)司副巡視員凡科軍說，輪作要注重作物間收益的平衡，根據(jù)年際間不同作物的種植收益變化，對輪作補助標準科學(xué)測算，讓不同作物收益基本相當。比如，東北地區(qū)玉米大豆輪作，按照1∶3的收益平衡點測算，確保改種大豆后收益基本平衡。休耕要注重地區(qū)間的收入平衡，綜合考慮不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民收入、市場價格等因素，合理測算休耕補助標準。對農(nóng)戶原有作物種植收益和土地管護投入，給予必要的補助。

　　在今年3000萬畝試點面積中，由中央財政支持的有2400萬畝，聚焦東北冷涼區(qū)、地下水超采區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)，這些區(qū)域是當前*迫切需要開展試點的區(qū)域。還有600萬畝鼓勵地方自主開展。凡科軍說，今后根據(jù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國家財力和糧食供求狀況，還要適時研究擴大試點規(guī)模。

　　江蘇省是率先自主開展省級耕地輪作休耕制度試點的地區(qū)。2016年起，江蘇省財政專項安排5000萬元用于試點，選擇在沿江及蘇南等小麥赤霉病易發(fā)重發(fā)地區(qū)、丘陵崗地等土壤地力貧瘠化地區(qū)、沿海灘涂等土壤鹽漬化嚴重地區(qū)先行先試。“試點效果非常好，特別是在冬季培肥和輪作換茬過程中，不種小麥，種了綠肥油菜、豆科植物，促進了休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。”江蘇省農(nóng)委副主任張堅勇說，全省試點已擴大到20個縣。

　　“天眼”察 “地網(wǎng)”測：

　　常態(tài)化實施的機制保障

　　如何確保輪作休耕落到實處？記者了解到，各地有兩大妙招。一是種植面積變化“天眼”察。采用衛(wèi)星遙感技術(shù)，對輪作休耕區(qū)域?qū)嵭羞b感監(jiān)測，跟蹤監(jiān)測輪作區(qū)種植作物變化、休耕區(qū)養(yǎng)地作物種植情況，輪在哪里、休了多少，一目了然。二是耕地質(zhì)量變化“地網(wǎng)”測。針對輪作休耕區(qū)土壤類型和集中連片情況，按照“大片萬畝、小片千畝”的原則，全國布置近800個土壤監(jiān)測網(wǎng)點，定點跟蹤耕地質(zhì)量和肥力變化，為客觀評估輪作休耕成效提供依據(jù)。

　　據(jù)測算，輪作休耕試點對國家糧食安全的影響是有限的。去年實施輪作休耕1200萬畝，影響糧食產(chǎn)量近80億斤，僅占我國糧食產(chǎn)量的0.6%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)司司長曾衍德表示，開展輪作休耕，不是不重視糧食，相反是提升糧食產(chǎn)能的重要措施。因此，在制度邊界上要嚴格掌控。輪作是用地養(yǎng)地結(jié)合，休耕要注意地力培肥。在試點中，堅持輪作為主、休耕為輔，同時禁止棄耕，嚴禁廢耕，不能改變耕地性質(zhì)，不能削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時耕地用得上、糧食產(chǎn)得出。

　　曾衍德說，今年要著力完善政策框架。在區(qū)域上動態(tài)調(diào)整。輪作休耕地塊3年不變，確保見成效。連續(xù)實施幾年后，如果土壤改良了、結(jié)構(gòu)優(yōu)化了，可以考慮適時退出，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在標準上，分類施策。輪作休耕區(qū)域覆蓋范圍廣、涉及作物種類多，標準上不搞“一刀切”，各省可因地制宜調(diào)整不同地區(qū)、不同作物間的補助標準。隨著輪作休耕長期效果逐步顯現(xiàn)、綠色發(fā)展理念深入人心，農(nóng)民就會自覺地開展輪作休耕，使之成為常態(tài)。

　　余欣榮表示，下一步，要逐步擴大試點區(qū)域和規(guī)模，力爭實現(xiàn)“三個全覆蓋”，就是對東北地區(qū)第四五積溫帶輪作全覆蓋，對供需矛盾突出的大宗作物品種全覆蓋，對集中實施區(qū)域內(nèi)的新型經(jīng)營主體全覆蓋，進而使輪作休耕全面推開，力爭到2020年輪作休耕面積達到5000萬畝以上。

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