今年初，上海市崇明區(qū)在土地高效利用上有個“大動作”：攜手市農(nóng)委召開了農(nóng)業(yè)招商推介會，推出5萬畝優(yōu)質(zhì)土地對外招商，希望引進一批優(yōu)質(zhì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。“完成流轉(zhuǎn)后，大片農(nóng)村土地想找‘高端’的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，可很難找到；另一方面，懂技術(shù)、會經(jīng)營、有資本的‘新型農(nóng)民’想找塊成規(guī)模的土地一展身手，可往往不知怎么找，或壓根找不到。以產(chǎn)業(yè)化思路開展農(nóng)業(yè)招商，有助于破解‘地找不到人、人找不到地’的情況。”崇明區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，崇明還將建立土地招商目標(biāo)企業(yè)庫，把“地”用得更高質(zhì)高效。

　　地的問題，向來是鄉(xiāng)村問題的核心之一。事實上，地也是鄉(xiāng)村*“值錢”的資源，有了可以用的地，才能吸引資本、人才、科技等優(yōu)質(zhì)要素下鄉(xiāng)，盤活農(nóng)村土地對于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、增加農(nóng)民財產(chǎn)型收入具有重要意義。鄉(xiāng)村的土地，如何進一步用好、用深、用活？

　　設(shè)施農(nóng)用地，如何防止“非農(nóng)化”

　　近年來，各地設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展速度很快。但是，由于設(shè)施農(nóng)用地形態(tài)布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也成為管理難點，既存在現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地范圍難以滿足實際發(fā)展需要，也出現(xiàn)了一些地方借設(shè)施農(nóng)用地名義違法用地的情況。

　　去年底，國家相關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》（以下簡稱《通知》），針對一些地方“鉆政策空子”、借設(shè)施農(nóng)用地名義實施違法用地的行為，明確省縣兩級規(guī)土部門要加強監(jiān)管，縣級要設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地標(biāo)示牌，接受公眾監(jiān)督，并要將設(shè)施農(nóng)用地信息納入綜合監(jiān)管平臺，加強土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察，防止設(shè)施農(nóng)用地“非農(nóng)化”。

　　農(nóng)村經(jīng)營項目主體由原有農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用房改造個“餐飲服務(wù)中心”，屬歷史存量農(nóng)用地而非建設(shè)用地；經(jīng)營項目內(nèi)有配套設(shè)施蓋在了農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地上，雖經(jīng)備案許可但未驗收就投入使用；經(jīng)營項目相關(guān)設(shè)施雖然“農(nóng)地農(nóng)用”，但因地面硬化等原因被認(rèn)定為違法用地，需整改恢復(fù)耕地……設(shè)施農(nóng)用地的“管”和“用”之間的矛盾，包括但不限于這些方面。解決路徑主要是兩個：要么土地性質(zhì)轉(zhuǎn)性為建設(shè)用地，要么把“非農(nóng)化”的設(shè)施農(nóng)用地認(rèn)定為違法用地，繼而進行相應(yīng)整改。解決這些問題，離不開相關(guān)職能部門的政策支持。

　　在這方面，本市一些區(qū)已有動作。比如，去年10月底，崇明區(qū)農(nóng)委出臺了區(qū)級設(shè)施農(nóng)用地管理辦法，明確了在滿足合法存量以外的設(shè)施農(nóng)用地指標(biāo)由區(qū)級統(tǒng)籌，用于“十三五”期間有意向新增的高品質(zhì)、效益好的項目配套設(shè)施建設(shè)。規(guī)劃期內(nèi)利用區(qū)級統(tǒng)籌指標(biāo)建設(shè)的重點項目，項目落戶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)同步實施存量設(shè)施用地減量化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增項目所需指標(biāo)必須利用本區(qū)域范圍內(nèi)存量合法設(shè)施農(nóng)用地，通過“拆一批一建一”的方式實施存量的總量平衡。同時，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)用地備案管理，規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地主體準(zhǔn)入。完成備案后，區(qū)規(guī)土局、農(nóng)委還要做好設(shè)施農(nóng)用地備案信息核實和項目完工后的核查，備案到期后要及時做好設(shè)施農(nóng)用地續(xù)期與復(fù)墾。

　　推進涉農(nóng)項目建設(shè)，用地政策要更“活”

　　涉農(nóng)項目建設(shè)進度緩慢，一般以設(shè)施農(nóng)用地備案為主，給后續(xù)通過審批帶來一定難度；在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進過程中，一些建設(shè)類項目屬于點狀用地或線狀用地，單個面積不大，處于農(nóng)村地區(qū)又沒有具體的控規(guī)詳規(guī)，辦理用地手續(xù)繁瑣、緩慢……在*近的一份調(diào)研報告中，青浦區(qū)相關(guān)部門總結(jié)了涉農(nóng)項目建設(shè)中現(xiàn)有用地政策跟不上用地現(xiàn)狀的問題。解決這些問題，需要更“活”的用地政策。

　　在《通知》中，就有對于用地政策的探索。《通知》明確要優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地，做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園用地安排；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量（不超過5%）規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)。同時，為了鼓勵盤活存量建設(shè)用地，《通知》明確對利用存量建設(shè)用地進行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣地區(qū)，有關(guān)地方可給予新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)獎勵。

　　有基層工作人員告訴記者，農(nóng)村的土地性質(zhì)要改變一般是‘項目導(dǎo)向’式的，涉及土地面積往往不大，傳統(tǒng)的規(guī)劃審批程序應(yīng)用上去，有時顯得“殺雞用牛刀”。要在合法框架中更高效高質(zhì)地利用農(nóng)村土地，在項目符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、符合環(huán)保要求等的情況下，可嘗試爭取建設(shè)用地的點供政策，對重點項目給予保證指標(biāo)的單獨性、保障性供地。

　　不過，用活土地并不等于放松底線。保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實行規(guī)模擴張，大量新增建設(shè)用地，必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。

　　需鼓勵農(nóng)村土地創(chuàng)新復(fù)合利用

　　一方面是建設(shè)用地指標(biāo)持續(xù)“吃緊”，另一方面是農(nóng)村土地大量閑置，這是滬郊乃至全國農(nóng)村的普遍情況。解決這對矛盾，一方面要爭取更靈活的用地政策，另一方面也需要把閑置的農(nóng)村土地資源利用起來。

　　今年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。此前中央農(nóng)村工作會議也強調(diào)，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，在維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)的前提下，以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房和宅基地，為農(nóng)民帶來更多財產(chǎn)性收入。

　　相關(guān)專家告訴記者，以往的三權(quán)分置，指的是農(nóng)村土地的三權(quán)分置，涉及集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)；今年中央“一號文件”提出了第二個三權(quán)分置，即宅基地的三權(quán)分置。此前，國家電網(wǎng)通過用電量測算過全國住房的城鄉(xiāng)空置率，結(jié)果顯示城鎮(zhèn)的空置率近15%，農(nóng)村的空置率近19%。上述第二個三權(quán)分置的核心，就是盤活農(nóng)村閑置宅基地。

　　記者從崇明區(qū)農(nóng)委了解到，在深化推進宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革方面，崇明正大力盤活利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地、農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房等“沉睡資源”，通過土地、民房、勞務(wù)、物業(yè)股份合作社等形式集中農(nóng)村分散資源，統(tǒng)一經(jīng)營、管理、運作，提高農(nóng)村宅基地、空閑地綜合利用效率。同時，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上創(chuàng)新宅基地管理模式，通過貨幣化置換、實物置換和異地集中建房等方式，加快農(nóng)村居民點從自然分散向相對規(guī)模集中形態(tài)轉(zhuǎn)變。

　　宅基地并不是農(nóng)村閑置土地資源的*形態(tài)，其他農(nóng)村閑置資源也需要創(chuàng)新利用模式。崇明區(qū)供銷合作總社相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，供銷社在崇明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量的存量資產(chǎn)，在鄉(xiāng)村振興發(fā)展和*生態(tài)島建設(shè)過程中，供銷社正通過盤活這些資產(chǎn)，盡力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項社會事業(yè)建設(shè)，比如支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)文化分中心、為農(nóng)服務(wù)項目、農(nóng)村居民區(qū)范圍內(nèi)各類活動場所、民宿建設(shè)過程中的配套設(shè)施建設(shè)等。“這是一項雙贏的工作，既解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地難的問題，又使供銷社的資產(chǎn)質(zhì)量得到了提升。”

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